律師不懈堅守,“紅頭文件”終廢止

發布日期:2016-11-22    【字號:  

繼11月14日我們推出我所李功成律師推翻了司法部和住建部的紅頭文件之后,我所首席合伙人吳明秀在一起行政、民事復合訴訟中,又推翻了一份紅頭文件,11月15日剛剛下達的江蘇省高級人民法院(2016)蘇民終第587號《民事判決書》對之予以確認。

基本案情

某著名央企(以下稱“出賣人”)在我省某較大的市開發一個住宅樓盤。而該較大的市曾經于2009年以市長令形式發布一份紅頭文件(以下稱“114號文”),要求商品房開發樓盤交付前必須通過十二個部門的綜合驗收,領取《房屋交付通知》之后,方可交付業主;而當地房產管理部門要求所有開發商使用的《商品房買賣合同》示范文本中,關于交付條件對此也有相關條文,開發商無可選擇(合同中雖有選項,但房管部門口頭告知不可選擇,否則合同不予備案)。這一點和我省絕大多數城市將竣工備案證明作為交付必備文件顯著不同。

該開發商在約定的交付期限(2013年12月31日之前)屆臨之前,獲得了當地住建委簽發的《房屋交付通知》;但部分業主認為該《房屋交付通知》內容違法,提起行政訴訟,要求撤銷該通知。作為第三人參加訴訟的出賣人本來已經聘請律師作為代理人,但中途發現訴訟前景不妙,遂聘請吳明秀律師參與代理。

改聘名狀顯成效,藝高膽大質“紅文”

吳律師介入代理后,通過閱卷等方式,形成了一個判斷:《房屋交付通知》所依據的政府規章本身就是違法的,住建委依據其簽發《房屋交付通知》的行為缺乏法律根據。因此吳律師制定了“直搗黃龍,釜底抽薪”的訴訟策略,并為此組織了我國幾位著名的行政法專家進行了論證,形成了一份有理有據、厚實厚重的法律意見書,提交法庭,旗幟鮮明地指出,114號文違反《立法法》、《行政許可法》、《城市房地產管理法》、《建筑質量管理條例》和國務院關于廢止建筑質量綜合驗收的通知等上位法,請求法庭排除對114號文的適用。一審法院未采納吳律師的意見,判決《房屋交付通知》違法;此后原告和第三人均不服判決,向當地中級人民法院提起上訴,但中級人民法院仍未采納吳律師的代理意見,并進一步判決撤銷了《房屋交付通知》。

這樣的處理結果導致一百多戶業主提起了群體性民事訴訟,請求法院判令解除他們與開發商簽訂的《商品房買賣合同》,賠償巨額經濟損失。吳律師繼續接受出賣人的委托,作為民事訴訟代理的總牽頭人與組織者。

職業品格須恪守,自身有責勇承擔

吳律師這時發現,業主群體“維權”行動中有一個極具煽動性的組織者,因貸款申請被駁回,欠出賣人開發商的房款高達500多萬元,遂斷然向其提起索款訴訟。不出所料,該業主提起了反訴,以《房屋交付通知》被撤銷等理由,要求退房及賠償巨款。

在前述行政訴訟代理中,吳律師就曾經屢次嚴肅向出賣人指出,其開發的商品房質量確實存在一定質量瑕疵,應當繼續整改、修理,并給予業主適當經濟補償,在民事訴訟代理活動中又屢次強調指出這點,得到了出賣人的認同,并請吳律師協助制定了比較適當的經濟補償方案。吳律師對此深表欣慰,同時向受理法院指出,業主訴稱的商品房質量問題,部分為客觀事實,但不是嚴重影響使用的嚴重質量問題,被告愿意承擔整改與修理責任,也愿意適當補償業主的經濟損失,但這些質量瑕疵并不構成開發商的根本違約,不足以導致合同被解除。

吳律師的這一觀點獲得了受理法院的認同。

多方渠道齊入手,違法規章終推翻

然而,在當地為“法定要件”的《房屋交付通知》被人民法院終審撤銷,是民事案件的攔路虎,如果不對此點予以補救,案件還是面臨著極大的訴訟風險。因此,吳律師并未因行政訴訟敗訴而氣餒,繼續執著地尋求推翻114號文的道路。

當地市政府所屬法制局,對114號文作出立法后評估,認為該文確實存在不完善之處,應予修訂,并將《立法后評估報告》登載在其網站上。吳律師發現這點之后,立即申請了網頁公證,做了證據保全,然后前往該市法制局,與其領導同志進行了溝通,向其指出114號文不是存在法律瑕疵、應予修訂的問題,而是根本違反上位法,應予廢止。本次交流取得了良好效果,但并未在“修訂”或“廢止”的爭議焦點上達成完全的共識。

吳律師回到南京后,向江蘇省人民代表大會法律工作委員會等部門反映情況,陳述意見,爭取立法監督機制發揮作用;并向江蘇省高級人民法院提起對前述行政訴訟二審判決的再審申請。省高院經審理,并未支持再審申請。但在此過程中達成了共識,認為114號涉嫌違反上位法。

通過以上種種努力,該較大的市終于召開市長辦公會,于2015年9月11日,形成了另一個“市長令”(以下稱“141號文”),廢止了爭議中的114號文,為系列民事案件勝訴掃清了障礙,獲得了全面勝訴。那個“維權”組織者的案件率先判決,支持原告索要房款的訴訟請求,駁回了被告(反訴原告)要求解除《商品房買賣合同》和賠償損失的訴訟請求。就在一審判決送達后,被告(原審反訴原告)提起上訴的過程中,反訴原告因涉嫌犯有黑社會組織罪、盜竊罪、傷害罪案發,夫妻雙雙被拘捕;江蘇省高級人民法院在此之后開庭審理了其上訴案件,吳明秀律師親自出庭代理被上訴人應訴,據理力爭,獲得了省高院的支持,判決維持了原審判決。群體訴訟案件的一百多個民事案件也因此一一獲得了合理解決;絕大多數業主在獲得補償款之后,撤回了對出賣人的起訴;少數業主雖然并不滿意出賣人的補償方案,但也撤回了起訴,表示愿意和出賣人進行進一步協商,和平解決爭議。

經驗總結

吳明秀律師總結本案代理經驗,認為如下幾點值得思考。

01

地方立法規范性不足

首先,某些地方人民政府以地方規章形式制定了一些具有在本行政區域內具有普遍約束力的“紅頭文件”,但在立法過程中長官意志影響較大,立法不夠嚴謹,其出臺的地方規章明顯違反上位法的并不罕見。此案所涉第一個“市長令”就是這種情況。

在江蘇省,南京市作為省會城市,蘇州市和徐州市作為被國務院認定的“較大的市”,均具有地方立法權,類似情況也并不鮮見。

02

矯正失范立法,需要各方尤其是律師的參與

其次,對于有權機關頒布的地方規章,矯正機制不夠完善,在行政訴訟中一般將之當著“抽象行政行為”不予審查;不少地方法院還將之作為判決依據;本案中的行政訴訟部分的處理就是如此;但作為律師,在代理相關案件時,要敢于挑戰這些“紅頭文件”;雖然成功率偏低,但如果被挑戰的“紅頭文件”確實違反上位法,律師應當秉承法治精神,鍥而不舍地努力,爭取廢止這些違法的“紅頭文件”。至于努力的方向,法庭上據理力爭是一個方面,但僅僅這樣有時卻是不夠的,還應當利用地方人大等立法審查、立法監督機關的力量,進行全方位的出擊;和當地立法部門進行專業溝通也很必要。在本案代理中,吳律師與當地法制局領導的學術性溝通,就起到了很好的作用。

03

以合理公正地處理糾紛為本務

第三,也許是最重要的是,推翻“紅頭文件”不是目的,合理地處理糾紛,特別是群體糾紛才是目的。在本案代理中,吳明秀律師公正、剴切地向委托人指出其產品與服務的瑕疵,促使委托人認識到自己的違約,下定決心向業主作出經濟補償(補償款總金額高達數千萬元;如加上整改、修理費用及相關損失,則總金額接近或超過兩億元),并協助委托人制定了能被大多數業主接受的小區綜合整改、房屋徹底維修方案及較為豐厚的經濟補償方案,得到了當地政府的認可(在114號文被廢止之前就書面認可了整改結果),也使得不少業主比較迅速地認可、接受了該方案,使得整個案件按預期的方向得到解決,才是終審獲勝的致勝之道。

在本案中,在與業主進行群體糾紛協商階段,以及在法庭開庭時,吳律師屢次代表開發商誠懇向業主道歉,并語重心長地呼吁、勸說業主理性協商解決問題,得到了部分業主的認同,簽訂了《和解協議》,避免曠日持久的訴訟煎熬,也避免了大筆訴訟費、律師費的支出。

出于代理合同安排,文中當事人名稱等做了技術處理,敬請諒解。

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